Entrevista - Carlos Roberto Jamil Cury

Edição 19 - 2/2011- REVISTA ESCOLA PÚBLICA

PNE: avanço a passos lentos

Especialista em políticas públicas analisa o projeto do novo Plano Municipal de Educação, seus avanços, mas também a falta de ousadia em algumas questões

Um dos maiores especialistas brasileiros em políticas públicas educacionais, Carlos Roberto Jamil Cury é professor emérito da Faculdade de Educação da Universidade Federal de Minas Gerais e participa do Conselho Técnico-Científico (CTC) da Educação Básica da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), da qual foi presidente em 2003. O professor também é tema do primeiro volume da coleção Perfis da Educação, recém-lançada pela editora Autêntica, que aborda sua vida e a contribuição de sua obra para a educação brasileira. Na entrevista a seguir, concedida a Marina Almeida e Rubem Barros, ele fala sobre o novo Plano Municipal de Educação (PNE), que traz avanços em relação ao anterior, mas a passos lentos. Cury defende uma regulamentação do regime federativo no país e uma lei de responsabilidade educacional, que envolva União, estados e municípios, pois só assim poderemos ter metas claras para cada ente federativo e cobrar sua realização. Qual a diferença entre o novo PNE e o documento final da Conferência Nacional de Educação (Conae)? Melhoramos ou pioramos?
A Conae é uma conferência da sociedade civil em que a liberdade de propor e criticar é muito maior. Num documento governamental a primeira coisa a ser olhada é o caixa e a segunda é a questão do regime federativo. Essas duas variáveis impediram uma ousadia maior. O atual documento do PNE, embora seja mais avançado que o anterior, é, sem dúvida, mais tímido do que as propostas feitas no documento da Conae. Em certos pontos o PNE é menos incisivo, em relação aos recursos, por exemplo. Também ficou numa posição mais cautelosa em relação ao Custo Aluno-Qualidade, bem aquém do que o proposto pela Conae. O atual projeto não se furtou a assinalar coisas mais específicas que não estavam contidas na Lei 10.972 e inclui determinadas bandeiras da Conferência, mas não no volume e intensidade propostos. Fiquei um pouco decepcionado ao ler o projeto proposto para o Congresso Nacional. Faltou uma delimitação mais clara das atribuições da União em relação aos outros entes federados e uma melhor definição do cumprimento de cada uma das metas.
E como avalia a questão das responsabilidades de cada ente federativo perante as metas? Quando se fala em valorização da carreira docente, por exemplo, que foi enfatizada, muitas das estratégias dependem fundamentalmente da participação de estados e municípios. Qual a estratégia para alcançar isso?
Estratégias para obter a adesão voluntária dos entes federados têm sido utilizadas com maior ou menor força desde 1920, com as reformas da Velha República, antes do PNE. Se a União não interfere na Educação Básica, exceto na medida de sua responsabilidade técnica, supletiva e financeira, ela pode induzir essa adesão voluntária perante convênios. O texto do PNE está eivado dessa dimensão mais do que efetivamente de uma definição do que vem a ser um sistema nacional de educação. Em alguns momentos parece haver um avanço. Na meta 7.12, por exemplo, é determinada a existência de parâmetros curriculares nacionais comuns. Ou no artigo 8o, que coloca a necessidade de construção dos Planos municipais e estaduais de educação, mas qual a consequência para os estados e municípios que não o fizerem?

O projeto de lei de responsabilidade educacional deve ser votado no Congresso?
Essa lei é uma das formas de levar o poder público a se corresponsabilizar, para que não fiquemos na mesma situação do Plano anterior. O PNE aborda, embora en passant, a lei de responsabilidade educacional e fala de seu envio ao Congresso posteriormente. No artigo 9o do PNE, por exemplo, fala-se sobre disciplinar a gestão democrática, mas... e se o município não o fizer? A lei de responsabilidade educacional seria uma forma de obrigar que se cumpram as metas, ao menos.
Definindo quem se responsabiliza pelo quê no Plano de metas?
Exatamente. Essa questão poderia estar mais incisiva, já que envolveu uma grande mobilização da sociedade na Conae e com o consórcio organizado com a Sociedade Brasileira pelo Progresso da Ciência (SBPC), Ação Educativa, Todos pela Educação, Undime, entre outros. Mas o Plano ficou mais tímido que o proposto. Sem uma legislação que explicite essas questões, pode-se argumentar que há invasão de competência, que os estados são autônomos e a União não pode interferir assim. O Congresso Nacional pode adicionar a Lei de responsabilidade educacional a esse Plano ou criá-la paralelamente, de forma a garantir o cumprimento dessas metas. Se não acelerarmos esse processo, vamos ficar "esperando Godot". A meta 20.5, por exemplo, fala em "definir o Custo Aluno-Qualidade da educação básica", mas o Conselho Nacional já fez essa definição. Se isso já foi feito por um órgão da União com razoá­vel competência nacional, a questão deveria ser assegurar sua adoção efetiva. Esperávamos um plano que mencionasse valores e formas de reajuste. O PNE está muito genérico. O conjunto de 11 artigos poderia ser mais incisivo, de modo que as metas e as estratégias pudessem ser cobradas de uma forma específica. Existe um medo de que determinados elementos comuns de caráter nacional invadam a autonomia de estados e municípios, como se o Brasil não fosse uma União.
São necessárias leis complementares para regulamentar essa questão?
Isso até aparece no parágrafo 1o do artigo 7o: "as estratégias definidas no Anexo desta Lei não elidem a adoção de medidas adicionais em âmbito local ou de instrumentos jurídicos que formalizem a cooperação entre os entes federados, podendo ser complementadas por mecanismos nacionais e locais de coordenação e colaboração recíproca". Mas é sempre muito genérico, medroso, diluído, ainda mais para um projeto inicial. Talvez o governo esteja fazendo isso para negociar no Congresso Nacional algo mais ousado, que pudesse convergir, por exemplo, com o discurso de posse da Dilma, que deu destaque para a educação. Apesar disso, temos avanços, como a questão do Produto Interno Bruto (PIB), a valorização dos professores, a tentativa de dar mais força para as creches, e os ministros, que estão com o caixa da União, não vão poder fazer o veto que fizeram da outra vez.
Que mudanças podemos esperar para o PNE no Congresso?
Minha expectativa é que os mecanismos legais que envolvam a União na oferta de recursos e promoção da adesão voluntária sejam aperfeiçoados para a promoção do que é necessário e comum para todos. Certas questões, como as matérias curriculares, não devem depender da conveniência de um estado ou outro e podem chegar a algo próximo de um sistema nacional. Há leis da matemática e da física, por exemplo, que são internacionais, não podem ficar por conta da definição do estado sobre sua necessidade de aprendizagem. Essas questões sobre a atuação da União devem ser abordadas, mas é pouco provável que as responsabilidades de estados e municípios apareçam na discussão. Continuamos com a velha história de que a União tem um papel supletivo em relação à educação básica. Quando falamos em elementos obrigatórios para a União, significa que ela, talvez com maior abertura e diálogo, continua com o regime de conveniamento, que supõe a adesão voluntária.
O artigo 6o menciona o Fórum Nacional de Educação a ser instituído para articular e coordenar as conferências nacionais de educação. A proposta original era de que houvesse não só o fórum nacional, como os fóruns estaduais e regionais, que fossem organismos responsáveis diretamente pelo cumprimento dessas metas. A ausência não prejudica o acompanhamento?
O caput do artigo fala em duas Conferências Nacionais até o final da década para avaliar, monitorar a execução e subsidiar o próximo plano. Supõe que, como ocorreu com a Conae, o Fórum seja aquele que articula e coordena. E por que não apareceram os Fóruns estaduais e municipais? De novo, pelo receio de avançar de forma indevida no âmbito da autonomia de estados e municípios. Ou seja, temos, de fato, um enfrentamento como pano de fundo. Além do financiamento, que é muito claro, temos o regime federativo posto em situação de definição ou manutenção da situação atual, de avanços lentos. É uma questão complexa, que ficou extremamente agressiva com relação à distribuição dos recursos do pré-sal, por exemplo. Houve avanços, o problema ficou mais claro e é preciso que nossos deputados e senadores definam qual o peso que deve ter o nacional e qual o peso que deve ter o federativo.
O investimento do PIB é definido a posteriori, não há um método melhor para termos controle do orçamento?
O PIB do ano precedente é colocado como critério para o ano posterior. No Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef), que não era definido pelo PIB, o orçamento do ano anterior era o patamar mínimo para pensar no ano posterior - a lógica da metodologia já existia. O problema é: qual o prazo para "ampliar o investimento público até atingir, no mínimo, 7% do PIB"? Até 2020 são nove anos para atingir 7%, quando na Conae propusemos que essa porcentagem deveria ser atingida até o final desse governo, em 2015. Assim, o próximo governo já começaria com um patamar maior, que permitisse, realmente, a superação das desigualdades da educação e de nossos índices vergonhosos.
O quanto compromete que a verba esteja limitada a 7% do PIB até 2020? Na Argentina hoje temos 6% do PIB em lei, não tão diferente disso, mas aqui sempre se fala em 10% tomando como referência a Coreia.
A Argentina perdeu muito no âmbito do ensino superior, mas tem um passado bastante glorioso com relação à Educação Básica. Temos anos de herança negativa, enquanto países como a Argentina, o Uruguai ou o Chile, ao colocar essa porcentagem, já resolveram determinados problemas que nós ainda enfrentamos. Considerando isso, caminharemos a passos muito lentos até alcançar 7% do PIB só em 2020. Até lá, teremos dois governos pela frente, embora, pela lei, tudo indique que cheguemos a essa porcentagem na data prevista.
A formação inicial do docente está prevista no Plano, na meta 15, que fala inclusive sobre a reforma curricular dos cursos de licenciatura. Como avalia a atuação da Capes no que tange à formação docente e sua pertinência nesse processo de formação?
Faço parte do Conselho Técnico-Científico (CTC) de Educação Básica da Capes e já fui presidente da instituição quando ela era ligada apenas ao ensino superior. A Capes detém uma metodologia de elevação da qualidade de professores e pesquisadores do ensino superior fantástica, adquirida desde que foi criada há 60 anos. Claro que a diferença de escala, entre os cerca de 300 mil docentes da pós-graduação e os milhões de professores do país, é muito grande. Nós também nos deparamos com o problema de saber até onde vai a capacidade interventiva da União nos estados e municípios em relação ao professorado e esse PNE deveria dizer o que é vinculante. Estamos entre uma dimensão conveniada, que ocorre por adesão voluntária, recebendo recursos a partir dessa adesão, ou uma dimensão que fosse efetivamente obrigatória. No sistema federal de educação, a Capes atua obrigatoriamente e vinculativamente. Em dezembro de 2010 foi estabelecida, por decreto, uma política nacional de formação da Educação Básica, incluindo professores e profissionais que atuam no interior da escola, como porteiros e merendeiros. Foi o grande ganho desses três anos do grupo da Educação Básica voltado para a qualificação docente.

E com relação à meta de formar 50% dos professores da Educação Básica em nível de pós-graduação, abordada na meta 16?
Não estamos longe de atingir 50% dos professores na pós-graduação lato sensu, mas no stricto sensu o desafio é maior: há estados que dificultam muito a liberação de um professor para que ele curse seu mestrado ou doutorado. Não liberam os professores, porque quem vai pagar o substituto? O mesmo ocorre com relação ao piso nacional dos professores; até hoje há uma parte dele no Supremo Tribunal Federal alegando que se trata de uma intervenção indébita da União na autonomia de estados e municípios. Sem uma delimitação clara das atribuições de cada ente federativo, com seus limites e suas atribuições de caráter nacional, e, portanto, sem discussão sobre ser ou não voluntário, vamos ficar nessa zona cinzenta. Precisamos pensar a legislação relativa à questão federativa, à vinculação dos recursos via PIB e uma lei de responsabilidade educacional
A expectativa é de que o PNE seja aprovado quando?
Rigorosamente, o Plano já deveria estar aprovado e, dada a urgência que a educação adquiriu nas sociedades modernas, acho que isso não deveria passar deste ano. Já convivemos muito tempo sem ter um Plano Nacional de Educação, de 1964, com o golpe militar, até 2000. Em 1988, a Constituição colocou a necessidade de construí-lo, mas, antes dele, priorizou-se a criação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), feita em 1996.